الدساتير تتمتع بحصانة فى مواجهة السلطة التشريعية
السيادة الشعبية لها الحق دائمًا فى اتخاذ ما تراه مناسبًا
منذ أيام أعلن الدكتور على عبدالعال رئيس البرلمان أنه سيتم تعديل القوانين التى تسمح للدولة بمواجهة الإرهاب حتى لو تطلب الأمر تعديل الدستور لمحاكمة الإرهابيين أمام المحاكم العسكرية.. وعلى أثر ذلك أطلق عدد من أعضاء البرلمان مبادرة لتعديل الدستور، وقام عدد منهم بجمع توقيعات من زملائهم النواب للوصول للنصاب الدستورى لتعديل الدستور، إلا أنهم توقفوا فجأة عن جمع التوقيعات بعد أن تبين لهم أن الدستور حظر تعديل المواد المتعلقة بالحريات والقضاء العسكرى والرئاسة!!
المرونة والجمود!
والمقصود بالدستور هو الوثيقة التى تصدرها الدولة لتنظيم أساس الدولة وشكلها، وسلطاتها والأفراد المكونون لها، وهو يتمتع بسمو يجعله أعلى من كل القواعد القانونية الأخرى، وهناك دستور مرن يمكن تعديله أو إلغاؤه بنفس الإجراءات المتبعة لتعديل القوانين العادية، ويعتبر الدستور الإنجليزى أفضل مثال على الدساتير المرنة إذ إن البرلمان الإنجليزى يستطيع أن يعدل أى قاعدة أو وثيقة متعلقة بالنظام الأساسى للدولة بنفس إجراءات تعديل القانون العادى، وهناك أيضا دستور جامد وهو الدستور الذى يلزم لتعديله أو إلغاؤه اتباع إجراءات قانونية أشد تعقيدًا من الإجراءات المتطلبة لتعديل القوانين العادية.
وأوضح مثال لهذا النوع من الدساتير هو دستور الولايات المتحدة الأمريكية الصادر سنة 1787، الذى حرص واضعوه على توفير الجمود له، ورغم إدراكهم بأن طبيعة الحياة تحتم إجراء تعديلات وتغييرات، ولكنهم كانوا حريصين على إبقاء أسس هذا الدستور بحيث لا تتعرض بسهولة للاضطراب والتعديل، ولذا نصوا على أن أى تعديل يراد إدخاله على هذه الوثيقة يجب أن يتبع إجراءات خاصة أكثر تعقيدًا من إجراءات تعديل القانون الفيدرالى العادى، وهدف هذه الإجراءات المعقدة هو ضمان إجراء مناقشات حول أهمية وجدوي التعديل التأكد من أن الشعب مقتنع بالتغيير.
منطق الأحداث
ولا شك أن الدساتير تخضع بحكم الضرورة للتطور، ولم يبق أى دستور على حاله عند وضعه، لأن مسيرة الدستور ترتبط بالرجال الذين يطبقونه وبالظروف المحيطة به، فتطور الأحداث السياسية قد لا يؤدى إلى تعديل الدستور فحسب بل إلغائه، وتخضع أساليب تعديل الدستور بالطريقة القانونية التى يرد النص عليها فى صلب الدستور لإجراءات خاصة أكثر تعقيدًا من إجراءات تعديل القوانين العادية، والمقرر فى كل دول العالم ألا توضع عقبات أمام تعديل الدستور لذا فإن الإجراء المتبع هو جعل الاختصاص بتعديل الدستور للسلطات التى قام بإنشائها الدستور.
والأسلوب الأكثر انتشارًا لتعديل الدستور يكون من الاعتراف للبرلمان بسلطة تعديل الدستور مع اشتراط إجراءات أكثر تعقيدًا من الإجراءات اللازمة لتعديل القوانين، فضلًا عن اشتراط أغلبية من أعضاء البرلمان والتفرقة بين القوانين الدستورية، والقوانين العادية ترجع فى الواقع إلى دراسة القانون الطبيعى، التى ترى أن القوانين الأساسية باعتبارها العمل الأساسى للأمة صاحبة السيادة هى التى تنشئ السلطات الأخرى فى الدولة وتحدد لها اختصاصها، وهو ما يجعلها بحكم موضوعها ومصدرها ذات سيادة مطلقة فى مواجهة السلطات التابعة، وعلى وجه الخصوص فى مواجهة السلطات التشريعية التي لا تستطيع تعديلها أو إلغاؤها أو مخالفتها، وذلك لأن السلطات المفوضة لا تملك أن تعدل فى شروط تفويضها وإلا فإنها تفقد السند الشرعى لتصرفاتها.
غير أن هذه التفرقة بين القوانين الدستورية والقوانين العادية تفقد قيمتها القانونية فى القانون الوضعى، متى كانت القواعد الدستورية ترجع إلى العرف وتعتمد عليه، ففى بلد مثل إنجلترا حيث لم يتقرر للدستور ضمانات شكلية وإجرائية تتعلق بإصداره أو تعديله أو إلغائه، فقد أصبحت كل القواعد الدستورية عرفية أو مكتوبة فى قبضة البرلمان الذى يملك حيالها مطلق السلطة، بحيث يمكن أن يجرى فيها ما يراه ملائمًا من تعديل أوإلغاء طبقًا لنفس الإجراءات والشروط والأشكال المقررة لإلغاء وتعديل القوانين العادية.
الثبات والاستقرار!
ويبدو أنه مع انتشار حركة الدساتير المكتوبة، أخذت تتبلور التفرقة بين الدساتير الجامدة والدساتير المرنة وتقوم هذه التفرقة على أساس أن الدستور المكتوب تحوطه ضمانات شكلية وإجرائية خاصة تتعلق بتعديله أوإلغائه، وتخرجه بالتالى من قبضة المشرع العادى، وتؤكد سيادته فى مواجهة القوانين العادية، وهو ما لا يتحقق للدساتير العرفية.
وأشير إلى أن الدستور المكتوب ليس مرادفًا للدستور الجامد، ذلك لأن التدين وحده لا يكفى لإقرار جمود الدستور وإبعاده عن يد المشرع العادى، فالذى يحدد معنى الجمود فى الدستور هو ما يكون قد تقرر له من ضمانات شكلية وإجرائية خاصة تتعلق بتعديله أوإلغائه.
ويترتب على جمود الدساتير أنها تتمتع بنوع من الحصانة فى مواجهة السلطة التشريعية، فلا يكون لهذه السلطة أن تعتدى عليها بالتعديل على غير ما يقرره الدستور نفسه من إجراءات، ومن ثم تتوقف درجة الجمود في الدستورعلي مقدار ما يكون قد تقرر في صلبه خاصة بتعديله أو إلغائه من إجراءات معقدة أومبسطة وهو أمر يتوقف بدوره على مدى ما يكون واضعو الدستور أنفسهم قد أرادوا للنظام السياسى الذى يحدده الدستور من ثبات واستقرار.
التطور المستمر!
غير أنه مهما قيل بضرورة استقرار النظام الدستورى وثباته، فإنه لا يمكن أن يكون استقرارًا مطلقًا يصل بالحياة السياسية إلى حد الجمود الكامل، ومن ثم فمهما حاول واضعو الدساتير تجميد دساتيرهم، فإن لم يفلحوا فى منع استمرار تطور هذه الدساتير، بل فى وجوب هذا التطور، حتى يتسع الإطار القانونى للنظام السياسى لكل ما يطرأ على الحياة السياسية والاجتماعية من تغيير، طبقًا لقانون التطور المستمر فى حياة المجتمع، ولهذا فأنا أؤكد أن جمود الدساتير المطلق أمر مستحيل وغير معقول سواء من الزاوية السياسية أو الزاوية القانونية.
فمن الناحية الأولى فإن قانون التطور الدائم فى الأفكار والنظم يجعل من الجمود المطلق للدساتير أمرا منافيا لطبيعة الأشياء، بل مهددًا باضطرابات عنيفة فى حياة المجتمعات، لأنه حين يتطور واقع الحياة ثم تجمد الدساتير عن أن تلاحق هذا التطور وأن تتسع له وتلازمه، فسريعًا ما ينفصل الواقع عن القانون، وهو ما يعرض هذه الدساتير وما يقوم على أساسها من نظم سياسية واجتماعية للحركات الثورية العنيفة مما يكون من شأنه القول إن ثمة ضرورة سياسية تلزم ترك الدساتير على شىء من المرونة والتطور بحيث يمكن تعديلها بالأساليب القانونية الهادئة وحتى نحول قدر الإمكان دون اندلاع الثورات والاضطرابات.
ويقضى مبدأ سيادة الأمة، كذلك بنسبية جمود الدساتير، وذلك إذ يترتب على فكرة الجمود المطلق حرمان الأمة صاحبة السيادة من ممارسة سيادتها فى تعديل دستورها وفى إلغائه كلما قدرت ذلك ضروريًا، وهو ما يخالف طبيعة الأشياء فكيف تفرض الجماعة قوانين لا تستطيع بعد ذلك أن تعدلها أو تسحبها.
وقد آمن رجال الثورة الفرنسية بهذه الحقيقة فنصت المادة الأولى من دستور سنة 1791 على أن الجمعية التأسيسية تقرر أن للأمة كامل الحق الذى لا يتقادم ولا يقبل السقوط فى أن تغير دستورها.. كما نصت المادة 28 من دستور 1793 على أن للشعب دائما كل الحق فى أن يعاود النظر وفى أن يعدل وأن يغير دستوره، لأنه ما من جيل يستطيع أن يلزم الأجيال المستقبلة بقوانينه.
السقوط
وقد جرت بعض الدساتير على النص بمنع كل محاولة لتعديل بعض أحكامها التى تتصل اتصالا خاصا بالنظام السياسى الذى تقيمه، ومن الأمثلة على ذلك ما كانت تقضى به المادة 9 من دستور البرازيل الصادر سنة 1791، من تحريم تعديل الشكل الجمهورى، وما كان يقرره الدستور اليونانى الصادر سنة 1864 من تحريم تعديل القواعد الأساسية فيه، وما كان يقرره دستور البرتغال والصادر سنة 1910، بمنع تعديل الشكل الجمهورى للحكم، والدستور المصرى الصادر سنة 1923 فى المادة 156 من أنه لا يمكن اقتراح تنقيح الأحكام الخاصة بشكل الحكومة النيابى وبنظام وراثة العرش وبمبادئ الحرية والمساواة التى يكفلها هذا الدستور.
وقد يتخذ المنع من التعديل صورة مخففة عن ذلك، فالسلطة التأسيسية مع اقتناعها بعدم استطاعة تقرير الجمود المطلق للدستور الذى تقيمه تمنع - مع ذلك - اقتراع تعديله فى بحر مدة معينة تحددها، ويكون هذا فى الغالب فى الدساتير التى تقيم نظمًا سياسية جديدة لا تزال تحتاج إلى مزيد من الوقت حتى تستقر فى ضمير الجماعة، وحرصا على ذلك، وأملا فى أن يساعد عامل الزمن على تخفيف حدة المعارضة للنظام الجديد، تقدر السلطة التأسيسية جواز تعديله ولكن بعد انقضاء مدة معينة من تاريخ صدوره!
والدستور الفرنسى الصادر سنة 1791، كان مثلا لهذا المنع المؤقت، فقد كان يحرم اقتراح التعديل قبل نهاية دورتين تشريعيتين، وكذلك كان الدستور اليونانى الصادر سنة 1864، يحرم جواز اقتراح التعديل قبل انقضاء مدة عشر سنوات، ويؤكد التاريخ أن مثل هذه المحاولات عديمة الجدوى، فقوة الدستور لا تستمد من وثيقته الرسمية، ولا مما تحيطه به هذه الوثيقة من ضمانات وقيود، إن هذه القوة تستمد فى الحقيقة من مقدار انضمام الشعب إلى الدستور وحمايته له وإيمانه وحرصه عليه والدليل على ذلك أن الدستور الفرنسى الصادر سنة 1791، الذى كان يمنع تعديله قبل مضى 10 سنوات من تاريخ صدوره قد سقط قبل أن يكمل العام بعكس دستور الجمهورية الثالثة الصادر سنة 1875، فقط بقى معمولا به حتى سنة 1940 رغم ما كانت تجيزه النصوص من قدرة تعديلية كلية أو جزئية منه وفى أى وقت دون قيد زمنى.
حلف اليمين!
وعلى الرغم من تقرير الجمود النسبى للدساتير ولحق الأمة - إعمالاً لمبدأ السيادة الشعبية - فى أن تجرى فيها دائما ما تراه من تعديل، فقد جرت عادة الدساتير فى أغلب الدول على النص فى صلبها بإلزام الحكام والمحكومين على القسم باحترامها، وباحترام كل أحكامها، وبالوفاء لها، وبحماية النظام الذى تقرره، فقد جرت به كل دساتير الثورة فى فرنسا كدستور سبتمبر 1971 ودستور سنة 1814 ودستور 1830 ودستور اليونان الصادر سنة 1864 ودستور الولايات المتحدة الأمريكية الشمالية، ويوغوسلافيا سنة 1912 و ألمانيا سنة 1919 وبه جاءت المادة 94 من الدستور المعدل لسنة 1923 فقررت أنه قبل أن يتولى أعضاء مجلس الشيوخ والنواب عملهم يقسمون أن يكونوا مخلصين للوطن وللملك، مطيعين للدستور ولقوانين البلاد.
وأخذ الدستور المصرى الصادر سنة 1956، بهذا التقليد فألزم أعضاء مجلس الأمة بالقسم على أن يحافظوا مخلصين على النظام الجمهورى، وأن يحترموا الدستور والقانون، وأخذ الدستور الحالى بهذا التقليد فاشترط فى المادة 104 على أن: يؤدى العضو أمام مجلس النواب وقبل أن يباشر عمله اليمين الآتية «أقسم بالله العظيم أن أحافظ مخلصا على النظام الجمهورى، وأن أحترم الدستور والقانون وأن أرعى مصالح الشعب رعاية كاملة وأن أحافظ على استقلال الوطن ووحدة وسلامة أراضيه».
وأعتقد أن محاولة حماية الدساتير من المواطنين ومن ممثليهم ومن الهيئات الحاكمة المختلفة عن طريق القسم على احترامها ليس لها مدلول قانونى ولكنى لا أنكر مع ذلك ما يتضمنه هذا القسم من توكيد معنوى لسيادة الدستور ولخضوع الهيئات الحاكمة له إعمالا لقاعدة المشروعية.
العقد الاجتماعى
وإذا كان للأمة دائما حق تعديل دستورها وإلغائه حتى تساير منطق التطور المستمر إعمالا لمبدأ السيادة الشعبية فقد اختلف مع ذلك فى طريقة إجراء هذا التعديل وفى تحديد السلطة المختصة بممارسته، فاشترط البعض إجماع الشعب على التعديل حتى يتم صحيحا منتخبا لآثاره الدستورية.. وسندهم فى ذلك أن العقد الاجتماعى لا يتم إلا بإجماع جمهور الأفراد فى الجماعة، فإنه لابد من الإجماع كذلك كلما قصد إلى تعديل هذا العقد أو تغيير بنوده.
ويرى البعض الآخر أن التعديل حق للأمة أو جمعيتها التأسيسية محررا من الإجراءات أو الأشكال الخاصة، فالأمة هى صاحبة السيادة، وهى التى تصدر الدستور وهى التى تعدله وتلغيه وفقا لمقتضيات ضرورات حياتها، والأمة تملك هذا الحق مطلقا من غير قيد، ذلك أن إرادة الأمة هى القانون الأعلى، ويكفى أن تظهر هذه الإرادة حتى ينهار القانون الوضعى كله أمامها.
ولا شك أن هذه الحرية المطلقة فى تعديل الدستور على الأمة وحدها، بل يمتد إلى نوابها المنتخبين عنها لتعديل الدستور، فالجمعية التأسيسية المنتخبة تحل محل الأمة فى تحررها من الأشكال الدستورية المقررة لإجراء التعديل، فهى مستقلة كالأمة سواء بسواء، ويكفى أن تريد حتى يكون لها ما تريد فإرادتها هى إرادة الأمة، والقول بغير ذلك معناه أن السلطة التأسيسية السابقة تتمتع بشىء من السيادة والسمو فى مواجهة السلطة التأسيسية اللاحقة وهو ما يناقض سيادة الأمة واستقلالها.
ورغم ذلك فقد استقر فى العمل الدستورى شىء يخالف ذلك، فإذ تؤكد القاعدة العامة فى الدساتير المكتوبة فى كل من فرنسا وأمريكا والدول التى دارت فى فلكهما أن الدستور لا يمكن تعديله إلا بواسطة السلطة ووفقا للأشكال والإجراءات التى يحددها الدستور نفسه، ذلك لأن ما يناقض طبيعة الأشياء أن تفرض الأمة على نفسها قوانين لا تستطيع تعديلها ولكنه ليس مما يخالف هذه الطبيعة ولا ما يجافى المنطق أن الأمة لا تستطيع أن تعدلها إلا طبقًا لنفس الشكل الرسمى الذى أصدرتها فيه.
حالة الضرورة
وبديهى أن تحديد الدساتير لإجراءات وأشكال تعديلها يخضع لجملة اعتبارات عملية تتجمع حول مدى اقتناع واضعى الدستور بأنهم قد أقاموا نظامًا يجب له الدوام والثبات، كما تتأثر بمقدار ما ينطوى عليه الدستور من تفصيلات وا عساه يتضمنه من أحكام غير دستورية ذات طبيعة مالية أو إدارية أو مالية سريعة التطور ولا تقبل التقييد.
وإذا كانت المادة 226 من الدستور المصرى تعطى رئيس الجمهورية أو خُمس أعضاء مجلس النواب طلب تعديل مادة أو أكثر من مواد الدستور.. ولا تجيز تعديل النصوص المتعلقة بإعادة انتخاب رئيس الجمهورية أو بمبادئ الحرية أو المساواة ما لم يكن التعديل متعلقًا بالمزيد من الضمانات، فإن قانون التطور الدائم فى الأفكار والنظم يجعل هذا النص أمرًا منافيًا لطبيعة الأشياء بل مهددًا باضطرابات عنيفة فى حياة هذا الشعب، لأنه حين يتطور الأمر، حين ينتشر الإرهاب، وحين تسيل الدماء، حين يُقتل ضباطنا وجنودنا، حين يُقتل الأقباط داخل كنائسهم، ثم يجمد هذا النص أو غيره من أن يلاحق هذه الأحداث فسريعًا ما ينفصل الواقع عن القانون وهو ما يعرض الدستور ذاته للانهيار، فما دامت هناك ضرورة سياسية تلزم تعديل أى نص فى الدستور فإنه يجب تعديلها بالأساليب القانونية الهادئة، حتى نستطيع أن نحمى الوطن والمواطنين من كل ما يمس أمنه ولا شك أن ما يناقض طبيعة الأشياء أن يفرض الشعب على نفسه نصوصًا فى الدستور لا يستطيع سحبها أو تعديلها، ولكن ليس مما يخالف هذه الطبيعة ولا مما يجافى المنطق أن الشعب لا يستطيع أن يعدل هذه النصوص إلا طبقًا لنفس الشكل الرسمى الذى أصدره فيه.
فالدستور ليس خيمة مخصصة للاسترخاء بل هو خاضع بحكم الظروف والأحداث للتطور فيجب أن يتكيف مع ظروف المجتمع والأحداث الجارية فيه، فالدستور من صنع البشر ومن حقهم أن يعدلوا ما يحق لهم فيه!!